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La rivista online di Legacoop Liguria
Ed. Aprile 2018

Liguria: affidamento trasporto sanitario, sentenza Consiglio di Stato.

Il Consiglio di Stato (sentenza n. 1139/2018) è intervenuto sul sistema delineato dalla Regione Liguria per l’affidamento del trasporto sanitario, stabilendo la disapplicazione della L. R. n. 41/2006 nella parte in cui confligge con le disposizioni comunitarie.

 

La recentissima sentenza in commento prende le mosse da una pronuncia del TAR Liguria che, accogliendo il ricorso di alcune associazioni di volontariato, aveva annullato una procedura di gara aperta indetta da una ASL spezzina avente oggetto l'affidamento di alcuni servizi di trasporto di pazienti e di materiali sanitari.

 

Secondo il giudice di primo grado l’ASL non avrebbe rispettato quanto previsto nella L.R. Ligure (v. artt. 42 bis, ter e sexies) omettendo di vagliare, in via preliminare, l’opportunità di affidare direttamente l’appalto per il trasporto sanitario di pazienti ad uno dei soggetti inseriti in un apposito elenco, previsto dall’art. 42 sexies, composto non solo da enti pubblici ma anche da associazioni di volontariato previamente autorizzate. Ai sensi della normativa regionale, infatti, il ricorso a gara aperta sarebbe ammissibile, in via del tutto residuale, solo in caso di comprovata impossibilità per il sistema di fare fronte alle esigenze del servizio di trasporto pazienti mediante il ricorso ai soggetti di cui al predetto elenco.

 

Da ciò l’accoglimento del ricorso ed il conseguente annullamento integrale della procedura.

 

Nel contestare tale ricostruzione il Consiglio di Stato ripercorre i recenti interventi normativi in materia di appalti pubblici riservati passando per la direttiva UE 24/2014 – attuata dal D.Lgs. 50/2016 (cd. Codice dei Contratti Pubblici) – fino al D.Lgs. 117/2017 (cd. Codice del Terzo Settore).

 

In particolare, viene richiamato l’art. 17 comma 1, lett. h) (rubricato “Esclusioni specifiche per contratti di appalto e concessione di servizi”) del già citato Codice dei Contratti Pubblici, secondo cui solo per i «servizi di ambulanza» (a cui corrisponde il codice CPV 85143000-3) non si applicano le disposizioni del Codice. La disciplina del D. Lgs. 50/2016 è, invece, regolarmente vincolante per «i servizi di trasporto dei pazienti in ambulanza» i quali resterebbero espressamente assoggettati al sistema dell’evidenza pubblica.

 

La norma richiede uno sforzo interpretativo ulteriore che il Giudice amministrativo rivolge nei confronti del 28° Considerando della Direttiva UE 24/2014.

 

Tale disposizione, infatti, con riferimento «ad organizzazioni e associazioni senza scopo di lucro», prevede che la portata della direttiva non possa estendersi all’affidamento di «servizi di [trasporto in] emergenza» ma debba limitarsi a servizi di «trasporto dei pazienti in ambulanza» in una situazione non emergenziale. Solo questi ultimi, per effetto del recepimento operato dal legislatore italiano, sono infatti soggetti al cd. “regime alleggerito” previsto nella Parte II, Titolo VI, Capo II del D. Lgs. 50/2016 (cfr. artt. 142 e 143 che delineano una procedura applicabile, tra gli altri, anche alle Cooperative Sociali. Il tema è stato approfondito in occasione del seminario del 14 marzo 2018 organizzato nell’ambito del percorso Agire la legalità, di cui è disponibile il materiale).

 

In altre parole, a parere del Consiglio di Stato, le nuove disposizioni europee e nazionali restringono l’area che ammette l’affidamento diretto ai soli servizi di trasporto che possano definirsi «di emergenza».

 

In linea con questa interpretazione si pone anche il Legislatore nazionale che, ai sensi dell’art. 57 D.Lgs. 117/2017 (cd. Codice del Terzo Settore), permette l’affidamento in convezione diretta solo per i servizi di trasporto sanitario «di emergenza e urgenza» valorizzando, quindi, il discrimine già fornito dalla Direttiva europea.

 

In definitiva, quindi, ai fini della praticabilità dell’affidamento diretto, occorre appurare se l’oggetto specifico dell’appalto rientri o meno nell’ambito espressamente indicato dal legislatore (nazionale ed europeo).

 

A tal proposito, il giudice amministrativo, dopo aver analizzato gli atti a disposizione, chiarisce «che i trasporti sanitari di pazienti, oggetto della gara per cui è lite, non rientrano nel concetto di trasporto d’emergenza».

 

Si pone quindi un potenziale conflitto tra fonti del diritto. Da una parte la normativa europea e nazionale e dall’altra quella regionale.

 

I Giudici del Consiglio di Stato si pronunciano criticando la procedura, prevista dalla Legge Regionale Ligure, che, anche alla luce dell’interpretazione del TAR Liguria, regola il servizio territoriale di trasporto di pazienti, indifferentemente emergenziale e non emergenziale, individuando – senza alcuna procedura di gara aperta - «una platea di soggetti ai quali tale servizio fa capo e attraendo quelli non aventi natura pubblica nell’ambito pubblicistico mediante l’istituzione di un apposito elenco e la previsione di requisiti e controlli al fine di garantire uno standard di servizio uniforme e adeguato».

 

A giudizio del Consiglio di Stato, infatti, tale impostazione «pone un problema di elusione delle regole dell’affidamento mediante gara e di compatibilità con il codice appalti e con la normativa europea». Ciò, in particolare, dal momento che la Legge Regionale giustifica “l’internalizzazione” affidando anche a soggetti a tutti gli effetti privati (le associazioni di volontariato) il “sistema pubblicistico” del trasporto sanitario senza distinguere quello “d’emergenza” (libero di essere affidato senza gara coerentemente con la direttiva UE 24/2014) da quello non emergenziale (attratto e regolamentato dalla disciplina prevista dal Codice dei Contratti pubblici).

Ne consegue non solo l’accoglimento dell’appello ma, soprattutto, la «disapplicazione della norma nazionale (legge regionale) confliggente con le superiori disposizioni comunitarie».

 

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A cura dell’Avv. Prof. Lorenzo Cuocolo